Vast tussen wetenschap en politiek

LEIDEN – De garnalenvisserij staat in het brandpunt van de belangstelling vanwege de Wnb-vergunning, stikstof, bodemberoering en natuurcompensatie. De vergunningverlening zit al meer dan een half jaar vast vanwege de stikstofproblematiek en wordt nu gedoogd door LNV. Daarnaast is er recent discussie ontstaan over de ecologische gevolgen van de visserij voor de natuur. Juridisch- en ecologisch adviseur van de garnalenvisserij is mr.drs. Bert Keus van Agonus Fisheries Consultancy. Keus probeert uit te leggen wat er in zijn ogen aan de hand is.

,,Veel Nederlandse Natura 2000 gebieden worden te zwaar belast met stikstof. Dat noemt men stikstofdepositie. Om te berekenen hoeveel stikstof op een gebied neerdaalt is een model ontwikkeld door het RIVM. Dat model heet AERIUS. Daarnaast is voor elk habitat (duinen, heide, etc.) dat voorkomt in Nederland een drempelwaarde vastgesteld. Dat is de zogeheten Kritische Depositie Waarde (KDW). Daalt er meer stikstof neer dan de KDW dan is niet zeker of er nadelige effecten optreden. Voor alle duinen langs de kust geldt dat de KDW (ruim) wordt overschreden. De KDW voor duinen ligt op 10 kg per hectare per jaar. Op sommige plekken langs de kust valt wel meer dan 20 kg per jaar. Het probleem dat zich nu voordoet is dat garnalenvisserij leidt tot een heel kleine depositie op plaatsen waar de KDW al is overschreden. Dit betekent dat je geen vergunning kunt verlenen tenzij je in een passende beoordeling laat zien dat er geen kans is op negatieve gevolgen. Dat laatste is lastig, want de depositie moet niet omhoog maar omlaag. 

Voor de mosselsector is twee jaar geleden een oplossing bedacht. Die houdt in dat AERIUS aantoont dat de depositie van je activiteit op geen enkele plek uitkomt boven 0,00 mol/ha/jr. Door individueel per bedrijf aan te vragen kon bij de mosselsector iedereen op 0,00 uitkomen. Omdat de depositie 0 is hoef je die niet meer te beoordelen en ook niet te kijken naar een stapeling van effecten (cumulatie). Probleem opgelost dus. 

Eenzelfde oplossing wordt door het ministerie van LNV aanbevolen voor de garnalensector. Voor garnalenvissers die veel meer uren per jaar aan het vissen zijn dan een mosselkweker komen de berekeningen echter meestal niet uit op 0,00. Om dat wel te bereiken moet je of schoner gaan vissen of de activiteit verspreiden langs de kust. Een visser uit Lauwersoog moet dan bijvoorbeeld ook gaan vissen in Zeeuwse wateren en een visser uit Zeeland moet ook vissen boven de Waddeneilanden. De totale emissie neemt dan natuurlijk toe, maar de deposities op het land worden over een groter gebied uitgesmeerd en blijven op die manier per bedrijf onder nul. 

Bestaand gebruik 

Een alternatieve oplossing zou zijn om uit te gaan van het feit dat de garnalenvisserij een al lang bestaande activiteit is, die al ten tijde van de aanwijzing van de Natura 2000 gebieden bestond. Dit zou immers betekenen dat ook de emissies destijds al bestonden. Een boer heeft ook emissierechten omdat hij ten tijde van de aanwijzing al een toestemming had om te boeren. Voor een visser die een overdraagbare visvergunning bezit geldt in principe natuurlijk hetzelfde. Als je hiervan uitgaat zijn de reeds bestaande emissies toegestaan. Alleen wanneer sprake is van een toename moet je het effect van deze toename beoordelen. 

Het ministerie van LNV wil deze eenvoudige oplossing echter niet accepteren. Men denkt dat het juridisch niet kan. Om zekerheid hierover te krijgen kun je dit voorleggen aan een rechter. Dat zou zowel het ministerie van LNV als de garnalensector zelf kunnen doen.

Ook zou het uitgaan van een bestaande activiteit betekenen dat ook voor andere effecten van garnalenvisserij op de natuur een toestemming bestaat. Vergelijk het met een huis dat staat aan de rand of in een natuurgebied. Dat huis mag ondanks de aanwijzing als natuurgebied gewoon blijven staan. Wil je dat huis weg hebben dan moet je netjes omgaan met de eigenaar. Die heeft immers een sterk recht, namelijk zijn eigendomsrecht, in handen. 

Blijkbaar wil het ministerie daar niet aan voor de Nederlandse vissers. Dat betekent dat de bewijslast nu wordt omgedraaid. De visser moet elke Wnb-vergunning opnieuw aantonen dat zijn activiteit geen significante gevolgen zal hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen. In deze beoordeling moet elk nieuw onderzoek en elke nieuwe activiteit die ook gevolgen kan hebben voor de natuur (windmolens) meegenomen worden.  

In feite zegt men dus nu dat de aanwijzing grote gevolgen heeft voor bestaand gebruik. Veel vissers weten echter nog dat men ten tijde van de aanwijzing wat anders heeft beloofd. Bestaand gebruik zou kunnen worden voortgezet. Slechts wanneer sprake zou zijn van duidelijke significante gevolgen zou de overheid ingrijpen om verslechtering van de natuur te voorkomen. De bewijslast en de onderzoeksplicht ligt dan echter natuurlijk bij de overheid. 

Het grote probleem voor de Nederlandse visser is dus dat de overheid geen geheugen heeft en daardoor niet betrouwbaar is. Er komen steeds weer nieuwe ambtenaren en die hebben soms andere opvattingen. Daarom moet ik de laatste tijd vaak denken aan wat de toenmalige voorzitter van het Productschap Vis, Dick Langstraat, mij in 1991 als jong beleidsmedewerker bij het productschap vertelde: ,,Let op, de overheid is onze meest onbetrouwbare onderhandelingspartner.’’ Dat klonk mij destijds heel vreemd in de oren. Nu meer dan dertig jaar later kan ik hem alleen maar gelijk geven. 

Zoals alle vissers uit de pers hebben kunnen vernemen is de omgekeerde bewijslast nu een steeds groter probleem. Er wordt steeds meer onderzoek gedaan en elk effect dat men ziet of denkt te zien moet in een passende beoordeling worden beoordeeld. 

De lengte van de passende beoordeling garnalenvisserij is nu al 140 pagina’s. Het werd ons in een rechtszaak over de garnalenvisserij in de Westerschelde al voor de voeten geworpen dat het effect op de fuut niet goed was beoordeeld. Ook de bijvangst van de fint die een groeiend trend laat zien ziet men als een probleem. Dus hoe beter het gaat met de fint hoe groter het probleem….

Rol van de wetenschap

In een ideale maatschappij doen wetenschappers onderzoek en leveren zij informatie aan die het beleid kan gebruiken. Zij bemoeien zich in principe niet met het beleid. Dit laatste is echter in Nederland niet de situatie. Er zijn wel veel goede wetenschappers die zich uitsluitend met wetenschap bezighouden, maar er zijn er ook met een groot hart voor de natuur en een persoonlijke missie. Een groot hart voor de natuur is natuurlijk goed. Om die reden gaan veel mensen, net als ik, biologie studeren. 

Waar het naar mijn mening echter misgaat is dat sommige wetenschappers denken dat de natuur de randvoorwaarden bepaalt. Alleen de wetenschap kan in deze zienswijze bepalen wat er moet gebeuren om de natuur te beschermen. Je mag in deze visie geen afweging meer maken tussen de belangen van de natuur en mensen. De besluiten die de minister moet nemen volgen uit het onderzoek. 

Voorzorgsbeginsel

Het voorzorgsbeginsel betekent simpel gezegd: Bij twijfel niet inhalen. Dat laatste is natuurlijk verstandig, want als het mis gaat kom je er waarschijnlijk niet zonder kleerscheuren van af. Je moet ook niet grote hoeveelheden PFAS in de Westerschelde lozen en pas daarna gaan onderzoeken of het schadelijk is. Daar kun je veel spijt van krijgen. 

Binnen Natura 2000 geldt op grond van het voorzorgsbeginsel dat je eerst moet beoordelen of er significante effecten te verwachten zijn. Pas nadat de minister zich ervan heeft verzekerd dat er geen significante gevolgen zullen zijn mag zij een vergunning verlenen. De Habitatrichtlijn en de jurisprudentie zeggen hierover dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel mag zijn. Significante gevolgen zijn in dit kader niet zozeer statistisch aantoonbare effecten maar ‘wezenlijke’ gevolgen. Bijvoorbeeld het uitsterven van een soort of een aanzienlijke verkleining van een natuurgebied moeten (natuurlijk) worden uitgelegd als een wezenlijk effect, want zij zijn onomkeerbaar. 

Voor effecten zoals verstoring van vogels of bodemberoering moet je in de PB bepalen of de effecten zodanig zijn dat de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar komen. Je moet de effecten dus afzetten tegen de doelstellingen. 

Het verwijt dat de garnalensector nu wordt gemaakt is dat deze activiteit het bereiken van verbeterdoelstellingen in gevaar brengt. Zo geldt er bijvoorbeeld een verbeterdoelstelling m.b.t. de draagkracht van de Waddenzee voor eidereenden. Het aantal van deze vogels is echter niet toegenomen maar afgenomen. Men wijt dit aan voedselgebrek in de jaren negentig maar er zijn nu ook problemen in de noordelijke broedgebieden en door klimaatverandering trekken minder van deze vogels in de winter naar het zuiden om de kou te ontwijken. 

In de PB wordt geconcludeerd dat garnalenvisserij de doelstelling voor de eidereend niet in de weg staat. Onderzoekers ingeschakeld door Rijkswaterstaat zeggen nu echter dat dit wel zo is. Misschien heeft garnalenvisserij een effect op het voedselaanbod. Door garnalenvisserij zou de hoeveelheid kokkels en mosselen in de Waddenzee kunnen afnemen. Het is volgens deze onderzoekers aan de PB om te bewijzen dat dit niet zo is. Hiervoor moet je dan onderzoek doen. Zolang dat onderzoek niet is gedaan kan de minister volgens deze wetenschappers geen vergunning meer verlenen. Er is volgens hen nu immers twijfel ontstaan en dat mag niet. 

Eenzelfde soort betoog wordt gehouden m.b.t. bodemberoering. Minder vissen geeft minder bodemberoering, dus dat is beter. Hoeveel minder weet men echter ook niet, maar dat het nu teveel is weet men wel. De PB stelt dat er gesloten gebieden zijn gekomen en vergunningen uitgekocht. Aan verbetering wordt dus gewerkt. 

De vraag of je nog meer maatregelen wilt treffen is een politieke vraag. Die wordt in de PB dus niet beantwoord. Het probleem waar de sector dus nu mee kampt is dat politiek en wetenschap door elkaar gaan lopen. Natuurbeschermers vinden dat de minister uit voorzorg verder moet beperken. 

Dit laatste is echter politiek en geen wetenschap, want de minister moet ook een belangenafweging maken. Deze afweging moet worden gemaakt en de uitkomst vastgelegd in een beheerplan. Op een nieuw beheerplan wil Rijkswaterstaat echter nu niet wachten. De bestaande beheerplannen zijn net met zes jaar verlengd. Men wil nu via de vergunningverlening een nieuw beleid afdwingen.

Natuurcompensatie

De aanleg van de Tweede Maasvlakte heeft significante gevolgen gehad voor de natuur omdat er een stuk zeebodem verloren is gegaan. Die schade moet gecompenseerd worden. Dat staat in de Wnb-vergunning van het Havenbedrijf Rotterdam. Afgesproken is destijds dat er een gebied dat tien keer groter is dan Maasvlakte II als bodembeschermingsgebied wordt aangewezen waar boomkorvisserij niet is toegestaan.

Omdat het Havenbedrijf geen gebieden voor de visserij kan sluiten heeft de Nederlandse overheid deze taak op zich genomen. Dit betreft echter een privaatrechtelijke afspraak met het Havenbedrijf. Uit het evaluatieonderzoek is inmiddels gebleken dat er weinig of geen verschil was aan te tonen tussen wel of niet voor boomkorvisserij gesloten gebied. 

De natuurorganisaties concluderen dat er onvoldoende is gecompenseerd en hebben van de overheid geëist dat men gaat handhaven tegen het Havenbedrijf. Het bijzondere is dan gelet op de privaatrechtelijke afspraak dat de overheid dan eigenlijk tegen zichzelf moet gaan handhaven. De overheid heeft dit handhavingsverzoek afgewezen en tegen dat besluit hebben de natuurorganisaties beroep aangetekend. De rechter heeft nu bepaald dat de overheid opnieuw een besluit moet nemen en daarbij ook de belangen van de visserij moet meewegen. 

Inmiddels heeft de minister dit besluit genomen. Vergunningen voor visserij worden voorlopig niet meer verleend voor visserij in het bodembeschermingsgebied. Men gaat nu kijken welke extra maatregelen genomen moeten worden om alsnog voldoende compensatie te bereiken. 

Het bijzondere aan deze gang van zaken is natuurlijk dat de visserijsector de schade die het Havenbedrijf heeft aangericht moet compenseren. Destijds is de visserijsector onder druk akkoord gegaan met een aantal maatregelen. De sector had toen echter een goede onderhandelingspositie omdat Rijkswaterstaat en het Havenbedrijf haast hadden en bang waren voor rechtszaken. Nu ligt de Maasvlakte II er echter en is van die sterke positie niets meer over. De natuurorganisaties willen een zeereservaat in de Voordelta. De overheid moet compensatie zoeken. De vissers staan er hier dus nu alleen voor. 

De Rechtspraak

De stikstofproblematiek heeft laten zien dat de rechter op de stoel van de politiek kan gaan zitten. Zie de uitspraken over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en de Urgenda-zaak. 

Steeds meer politieke beslissingen worden door de rechter teruggedraaid. Uiteindelijk zal het vraagstuk met betrekking tot de garnalenvisserij ook voor de rechter komen. En dit waarschijnlijk eerder dan later. 

Probleem is natuurlijk dat een rechter dan moet oordelen over effecten op vogels en de zeebodem. Daar is hij niet voor opgeleid maar hij moet wel een beslissing nemen. 

Wat de rechter zal doen is moeilijk te voorspellen. Het zal mede afhangen van zijn of haar wetenschappelijke inzicht en maatschappelijke opvattingen. Kortom, onzekere tijden voor de garnalensector.” 

Agonus Fisheries Consultancy 

Bioloog en jurist

LEIDEN – Mr. drs. Bert Keus is met zijn adviesbureau Agonus Fisheries Consultancy op velerlei terreinen en internationaal actief voor met name de kustvisserij. Hij ondersteunt garnalenvissers in Nederland en België – volgende week dient er een rechtszaak rondom de Wnb-vergunning voor Vlaamse garnalenvissers in Nederlandse Natura 2000-wateren – en schelpdiervissers. Keus is een vraagbaak voor visserijbestuurders geworden.

Het studentenleven in Groningen beviel Bert Keus zo goed dat hij naast zijn studie Biologie, die naar zijn zin te snel voorbij zou zijn, ook Rechten is gaan studeren. In 1990 was Keus (60) uitgestudeerd en dus mr. drs. B.J. Keus. Beide studies kwamen hem in zijn verdere loopbaan goed van pas.

Tijdens zijn studies liep hij stages bij het toenmalige LEI en het RIVO en bij het NIOZ. In januari 1991 ging hij als visserijbioloog aan de slag bij het RIVO, maar al in augustus 1991 stapte hij over naar het Productschap Vis en werd daar - als eerste bioloog werkend voor de visserijsector - beleidsmedewerker Kustvisserij. De discussie over de mechanische kokkelvisserij woedde toen net in alle hevigheid.

Later woonde hij namens Europêche vele internationale vergaderingen bij. De RAC’s komen voort uit een discussie van Keus met een vertegenwoordiger van de Europese Commissie in een rookkamer in Oslo. Dat stakeholders voortaan betrokken moesten worden bij de besluitvorming werd niet lang daarna vastgelegd in de Ministersverklaring van Bergen (1997). Eind 1999 begon hij voor zichzelf met Agonus Fisheries Consultancy.

Als biologisch en juridisch onderlegde adviseur is Keus zeer actief in de visserijwereld. En niet alleen in Nederland. Keus is een kosmopoliet en werkte in Gambia (waar hij gewoond heeft en in dienst was bij een door Nederlanders gerunde visfabriek) en deed onder andere projecten in Spanje, Noorwegen, Zweden, Faeröer, het Verenigd Koninkrijk, Suriname en Brits-Guyana. Zo schreef hij vorig jaar in opdracht van het Wereld Natuur Fonds het visserij managementplan voor Guyana, iets wat hij eerder, in 2013 en 2021, ook heeft gedaan voor Suriname. Gemodelleerd volgens Keus naar de Nederlandse Structuurnota Zee- en Kustvisserij uit… 1993.

In Nederland is Keus onder meer bekend als voorzitter (vanaf 2005) van de handkokkelvereniging Op Handkracht Verder, van MSC-beoordelingen en van passende beoordelingen. Wat die passende beoordelingen betreft, zal het gelet op de verharding van het maatschappelijk debat volgens Keus nog moeilijk worden om dit als zzp-er te blijven doen.