Boeren en vissers versus (fataal) overheidsbeleid

Volendam, september 2022

Boeren en vissers zijn boos. Beiden zijn in het nieuws, om hun bestaansrecht te waarborgen. De talloze discussies tussen de boeren en vissers enerzijds en de politiek en onderzoekers anderzijds hebben gemeenschappelijk dat iedereen overtuigd is van zijn gelijk of denkt gelijk te hebben.

Het opvallende aan deze discussies is dat niemand spreekt over de handelwijze - het hoe en waarom - van onze overheid. De problemen en situaties ontstaan niet uit het niets en lossen zichzelf niet op door de negatieve gevolgen te bespreken om vervolgens rücksichtslos - en zonder uitzicht op een alternatief – de boeren en vissers weg te saneren. Boeren en vissers hebben ingevolge het Verdrag van Rome een prominente en specifieke (juridische) status en daar valt niet snel aan te tornen.

Het recht zijn alle regels die een samenleving binden, waaraan de overheid als wetgever én wetshandhaver haar legitimiteit ontleent om zodoende de aanvaarding en gehoorzaamheid van haar burgers te verkrijgen. Het recht biedt hierdoor (rechts)zekerheid voor iedereen in onze rechtsstaat. De vraag is nu waarom de Nederlandse overheid handelt zoals zij handelt en niet handelt ingevolge de regelingen van het EU-recht?

Het doel van deze bijdrage is om meer inzicht te geven in het maken van beleid. Dit zal dan hopelijk tot doelgerichtere vervolgdiscussies leiden tussen de boeren en vissers enerzijds en de overheid anderzijds, maar vooral tot respect voor elkaars standpunten.

Overheidsstromingen 

Er zijn vier beleidsstromingen of rollen te onderscheiden hoe een overheid zich dient te gedragen ten opzichte van een sector. De presterende overheid legt de nadruk op het bedrijfsmatig werken. De netwerkende overheid werkt samen met een sector teneinde gemeenschappelijke doelen te realiseren. De derde stroming is de rechtmatige overheid en deze bepaalt dat elke handeling van de overheid is gebaseerd op een wettelijke grondslag. De vierde stroming is de responsieve overheid waar de overheid zich aanpast aan de ontwikkelingen van een sector.

Beleidsdoelstellingen

Het Nederlandse overheidsbeleid is gericht op twee typen van doelstellingen. De eerste is gericht op het internaliseren van externe effecten, en de tweede op het beïnvloeden van de verdeling die in het maatschappelijk verkeer tot stand komt.

Het internaliseren van externe effecten is een vorm van overheidsbeleid waarbij de overheid er zorg voor draagt dat maatschappelijke actoren, (producenten, consumenten, intermediairs) voldoende rekening houden met de gevolgen van hun handelen. Bijvoorbeeld omdat sommige effecten niet in marktprijzen tot uiting komen. Als deze effecten negatieve consequenties hebben voor de samenleving spreken economen van negatieve externe effecten. Een bekend voorbeeld hiervan is milieuvervuiling (bijvoorbeeld de stikstof) als gevolg van productie en consumptie waarmee zonder overheidsbeleid producenten onvoldoende rekening kunnen en zullen houden. Er zijn ook positieve externe effecten. Zo profiteren andere partijen mee van innovaties door vooroplopende marktpartijen. In beginsel genereert het marktproces – zonder beleid – teveel negatieve externe effecten en te weinig positieve externe effecten. Er is teveel vervuiling en te weinig innovatie. Het doel van overheidsbeleid kan dan zijn het internaliseren van deze externe effecten. Dat internaliseren kan via een groot scala aan instrumenten. Het kan door het introduceren van belastingen en subsidies op respectievelijk negatieve en positieve externe effecten. Milieu krijgt met overheidsbeleid een prijs.

Het kan ook door actoren beperkingen of verplichtingen op te leggen met wet- en regelgeving die hen dwingt tot het gewenste gedrag. Het kan ook door voorlichting of andere instrumenten die actoren bewust maken en leiden tot motivatie om hun gedrag aan te passen. In de praktijk bestaat beleid vaak uit een combinatie van instrumenten. Welke insteek dominant is hangt af van de problematiek, en politieke en maatschappelijke opvattingen.

Beleid lost problemen op, maar kan ook weer nieuwe of andere problemen creëren, die dan weer met nieuwe beleidsinterventies worden gepareerd. Dit leidt tot een opeenstapeling van beleidsinstrumenten die op onderdelen tegen elkaar in werken. Omdat beleid verdeling beïnvloedt, kan het tot winnaars en verliezers leiden. De winnaars (bijvoorbeeld de natuurbeschermingsorganisaties en ngo’s) zullen (politiek en maatschappelijk) de tot stand gekomen status quo willen handhaven, ook als de negatieve neveneffecten (armoede, duur voedsel, dure brandstof en werkeloosheid) van het beleid inmiddels groter zijn dan de beoogde positieve effecten.

Beleid wordt ook gecompliceerd doordat de samenleving niet statisch is. Technologie lost sommige problemen op, maar creëert ook weer nieuwe problemen. Technologie en beleid leiden ook tot veranderingen in de organisatie van productie, alsmede op de verdeling, die soms politiek gewenst zijn, maar zeker door de verliezers geproblematiseerd zullen worden. Dergelijke ontwikkelingen leiden tot nieuwe problemen (externe effecten, verdeling) en nieuwe politieke opgaven. Ze vragen om nieuwe hervormingen. Hervormingen die starten vanuit een door een veelheid aan oud beleid gereguleerde samenleving. Oud beleid dat niet zomaar genegeerd kan worden, maar dat voorkomt dat een overheid opnieuw bij nul zou moeten beginnen.

EU-landbouw en visserijbeleid

Zowel het EU-landbouwbeleid als wel het EU-visserijbeleid is gebaseerd op een responsieve stroming enerzijds en een rechtmatige stroming anderzijds. Immers, de EU is een samenwerkingsverband van lidstaten en is daarbij zoveel mogelijk afhankelijk van het bereiken van compromissen op alle fronten. Daarnaast is de EU - om aan een bepaalde beleidsstroming zijn uitvoering te geven (doelstellingen van een EU-beleid) - afhankelijk van regelgeving, die niet alleen een bepaald beleid toestaat (rechtmatige overheid), maar ook moet kunnen handhaven. Bij de keuze voor een responsief beleid, gaat de overheid niet naar buiten om bondgenoten te werven, maar sluit zij aan bij de maatschappelijke dynamiek die er binnen een sector al is. Soms past een dergelijke aansluiting bij de eigen (politieke) agenda en past het binnen de kaders die de overheid hanteert. Vaak zijn de aansluitingen van de overheid bij een bepaalde sector echter initiatieven die slechts gedeeltelijk passen binnen de doelen van de overheid.

De vraag is dan hoe om te gaan met praktijken die niet helemaal passen binnen de overheidsdoelen (zowel op EU en nationaal niveau), maar wel bijdragen aan maatschappelijke belangen. Dat vereist politieke afweging: soms betekent het ’gewoon niets doen en laten bestaan’, soms is de uitkomst dat het initiatief moet stoppen, omdat het andere belangen schaadt.

Daar komt bij dat ook als initiatieven wel bijdragen aan de gestelde doelen, deze vaak niet helemaal binnen de kaders en regels passen. Ze doen iets wat strikt genomen niet past in de mal van bestaand beleid of voldoet aan de doelen van bestaand beleid. Tegelijkertijd zitten ze niet in de weg en passen ze in de ‘geest van de wet’ of bij de bedoeling van de beleidsstroming. Dat alles roept voor de overheid steeds de vraag op hoe zij zich tot een initiatief of sector dient te verhouden: meebewegen of terugduwen, laten begaan of toch bijsturen, bewegen of toch even niks doen?

Gevolgen

Een responsieve beleidsstroming leidt tot grote invloed op een beleid. Er is sprake van een vereenzelviging van overheden met degenen die een overheid adviseren. Deze vereenzelviging wordt een dermate complex probleem dat beleidsmedewerkers en juristen geen overzicht meer hebben en/of grip krijgen op de materie en daardoor een andere baan gaan zoeken. 

Om een sector stabiel en economisch gezond te maken en vooral te houden, hebben de beleidsmakers kennis en expertise nodig van de sector. Immers, zij weten wat er nodig is om dat te bewerkstelligen. En daar komt de externe druk van tegenstanders nog bij. Deze (in beginsel) goedbedoelde input van de sector en de druk van buitenaf leidt tot beleidsinvloed op de departementen. Tegelijkertijd kan dit leiden tot kennisverlies. Dit wordt nog versterkt doordat ambtenaren - en dan vooral in de hogere divisies - meestal niet langer dan vijf tot zeven jaar op een bepaalde plek zitten. Door hun vertrek of overplaatsing verdwijnt er kennis en ervaring. Het gevolg is dat degene die hun plek inneemt weer van voren af aan moet beginnen. De dossieroverdracht daarna is slecht. 

Uit gesprekken met juristen en beleidsmedewerkers in Den Haag blijkt dat zij soms dagelijks met 20 partijen/belanghebbenden aan tafel zitten. Dit komt omdat overheden niet zelf onderzoeken naar de landbouw en visserijsector, maar dit uitbesteden aan partijen zoals het WUR (Wageningen University Research) en de Open Universiteit. Daarnaast is de opkomst van de ngo (Niet Gouvernementele Organisatie) ook van een niet te onderschatten invloed. Deze invloed op het landbouw en visserijbeleid is absoluut te noemen. De kennis op het departement (LNV) gaat door vereenzelviging en belangenverstrengeling verloren en door dit verlies is niet meer sprake van enige transparantie of kritische houding ten opzichte van een sector. 

Deze invloed door de ngo’s, geïmpliceerd door de responsieve beleidsstroming, strekt door tot in de hoogste gelederen van de EU en is naar mijn mening onbeheersbaar.

Met betrekking tot de ngo (natuurbeschermingsorganisaties) moet hier worden aangetekend dat bepaalde onderzoekers van mening zijn dat de ngo in beginsel de problemen met betrekking tot vervuiling op land, milieu en in zee actueel hebben gemaakt. Later werden zij gezien als een oplossing, omdat zij door samenwerking met de sectoren en overheden operationele plannen konden maken. De laatste 15 jaar heeft er een enorme verandering plaatsgevonden in het bestuur van de ngo’s. Waar zij eerst de problemen aankaartten en oplossingen bedachten, zijn zij ondertussen een onderdeel van het probleem geworden. Het probleem is de steeds groter wordende invloed van de ngo’s op overheidsbestuur. Als een overheid niet meer objectief, transparant en rechtmatig kan opereren en/of een bepaalde afstand kan bewaren tot een sector, bestaat de kans dat zij zich vereenzelvigen met de extern adviserende partijen. Dit leidt ertoe dat de ngo’s het overheidsbeleid bepalen, de uitvoering daarvan en daarmee een totale controle en machtspositie hebben in alles wat er speelt in de landbouw en visserijsector, maar ook in andere sectoren, waaronder energie. 

Keuzes en oplossingen

De thans overheersende responsieve beleidsstroming moet worden verschoven naar een meer rechtmatig werkende overheidsstroming. Meer afstand tot de sector is gewenst. Dat is een noodzakelijke, maar nog geen voldoende voorwaarde voor een adequaat functioneren van het bestuur. Daarvoor is nodig dat het bestuur inhoudelijk en procesmatig tegenwicht biedt aan de adviserende partijen. En dat vergt inhoudelijke en procesmatige competenties. Het tekortschieten van het bestuur op deze competenties is het gevolg van jarenlang beleid. 

Het New Public Management (NPM) deed zijn intrede in de jaren tachtig. Het uitgangspunt van het NPM was dat publieke bestuursorganen zich moesten richten op kerntaken en alles wat geen kerntaak is moest uitbesteden aan gespecialiseerde partijen. Voorbeelden hiervan zijn onder andere: participatie van burgers bij het te voeren beleid, stimulering van concurrentie in de dienstverlening, meer decentralisatie en een meer marktgeoriënteerde houding van de overheid. Gevolg was en is dat de kennisfunctie grotendeels werd uitbesteed en de competenties die daarmee samenhingen vrijwel volledig zijn verdwenen. Het bestuur laat zich weliswaar adviseren door maatschappelijke partijen, maar is steeds minder in staat om de adviezen op waarde te schatten.

Saneren niet verstandig

Tot slot wil ik hier melden waarom het geen verstandige keuze van de Nederlandse overheid zou zijn om een groot deel onze boeren en vissers te saneren. De reden hiervoor is dat wij (Nederlanders) namelijk over de beste boeren en vissers beschikken die een samenleving zich kan wensen. Zij zijn verreweg het meest effectief, efficiënt, duurzaam, modern en vooruitstrevend ter wereld. Daarnaast zorgen zij overal voor betaalbaar en kwalitatief hoogstaand voedsel, inclusief de kennis en techniek die nodig zijn om dit voedsel te oogsten.

Omdat de wereldbevolking nog steeds toeneemt en er zich overal door migratiestromen voordoen en dan met name naar het Westen, zijn boeren en vissers juist nu, letterlijk van levensbelang. Vooral in het kader van de voedselzekerheid vanuit het Verdrag van Rome. Voedselzekerheid is het meest elementaire en fundamentele basisvereiste voor het bestaansrecht en de toekomst van een land en haar volk. Ongeacht de economische waarde die deze sectoren vertegenwoordigen (iets wat vaak als tegenargument wordt gebruikt om de minieme importantie van deze sectoren te duiden), zijn zij het meest elementair en fundamenteel. Immers, niemand kan zonder voedsel. En belangrijker nog; zonder voldoende, betaalbaar en kwalitatief voedsel geen productieve samenleving, en het gevolg is een lage levenstandaard, weinig toekomstperspectief, wat uiteindelijk tot nog véél meer problemen zal leiden.

Sanering leidt zeker tot hogere voedselprijzen. De prijs van homogene producten zoals graan, tarwe, vlees, melk, suiker en bepaalde visproducten wordt bepaald door internationale markten. Hetzelfde is vergelijkbaar met de energieprijzen. Nederland heeft een van de grootste gasvoorraden ter wereld, maar toch is het gas óók in Nederland heel duur vanwege de gehanteerde wereldprijzen. Daarnaast spelen de (beurs)speculanten een grote rol in de voedsel en energieprijzen. Dit soort speculaties zal mijns inziens in de nabije toekomst alleen maar actueler en relevanter worden, met zeer grote maatschappelijke en economische gevolgen indien overheden zich hier niet tijdig bewust van worden. Alleen al deze gebeurtenissen zou bij de Nederlandse overheid tot een heroverweging moeten leiden met betrekking tot de status van de boeren en vissers in onze samenleving.

Daarom pleit ik voor volwaardige en onvoorwaardelijke overheidssteun voor onze (nog) overgebleven boeren en vissers. Maak ze sterker en zorg voor opvolging. Vooral dat laatste zal een groot probleem worden. Vergrijzing en capitulatie van boeren en vissers door de saneringen en de onmogelijk werkbare wettelijke uitvoeringsregelingen voorzie ik als grootste probleem bij onze toekomstige voedselzekerheid, en ik sta hier niet alleen in. Ik verwijs naar (EU) Verordening 2020/2220 en het meest recente advies van het Europees Economisch Sociaal Comité van het Europese Parlement en de Raad met betrekking tot zowel opvolging als wel de vernieuwingen en financiële en materiële steun in de visserijsector en de landbouwsector.

Als deze capitulatie van opvolging doorzet en er niet tijdig maatregelen worden genomen om dit tegen te gaan, heeft Nederland en de wereld echt een probleem. Tekort óf duur eten betekent armoede, en waar armoede toe kan leiden laat ik aan de lezer over.

Nu kan het nog. Besteed de EU-fondsen aan modernisering en duurzaamheid van onze vissersvloot en nóg duurzamere, effectievere en efficiëntere landbouwmethodes in plaats van sanering.

De Nederlandse overheid heeft hier zelfs een Europese verplichting. De (EU) landbouw- en visserijverordeningen hebben rechtstreekse werking en deze rechtstreekse werking heeft voorrang op (EU) Natura 2000, die alleen een inspanningsverplichting behelst.

mr. dr. M.C.J. Schilder