ICES-advies over de Europese aal
De aal verdient beter!
UITGEEST – De aal verdient beter! Aldus Willem Dekker in reactie op de uitleg van Wageningen Marine Research over het wetenschappelijke 0-vangstadvies van ICES. Dekker was voorheen de palingdeskundige in IJmuiden (RIVO, IMARES, WMR), kwam daarna in Zweedse universiteitsdienst (en is dat nog steeds voor één dag in de week), maar is nu ook wetenschappelijk adviseur van de Sustainable Eel Group. De SEG is een internationale organisatie – met natuurbeweging, bedrijfsleven en wetenschap in het bestuur – die zich beijvert voor palingherstel met behoud van visserij en palingkweek. Volgens Dekker had ICES al jaren anders moeten adviseren, en daarmee substantiëler kunnen bijdragen aan bescherming van de aal. Daarom bespreekt Dekker in een respons hoe de Aalverordening destijds precies tot stand is gekomen en hoe onhoudbaar het huidige ICES-standpunt is.
,,Afgelopen november gaf de Internationale Raad voor het Zeeonderzoek (ICES) advies over de vangstmogelijkheden voor de visserij op aal (=paling). In essentie werd geadviseerd de visserij in 2022 helemaal te stoppen, en ook alle andere menselijke invloeden op het bestand tot een minimum te beperken (habitatverlies, migratie-blokkades, vervuiling, en meer). Dat advies deed veel stof opwaaien. In Visserijnieuws van 28 januari kwamen Tessa v.d. Hammen, Niels Hintzen en Tammo Bult (Wageningen Marine Research) met een helder artikel, waarin zij uitleggen hoe ICES tot een nul-vangst-advies is gekomen. Ze stellen dat er de afgelopen 20 jaar eigenlijk niks wezenlijk aan het standpunt van ICES is veranderd – maar dat dat nu helderder verwoord is.
Inderdaad, er is niet zo heel veel veranderd. Maar volgens mij had ICES al jaren eerder anders kunnen en moeten adviseren, en daarmee substantiëler kunnen bijdragen aan de zo noodzakelijke bescherming van de aal.
ICES en de aal
Rond 1970 werd de achteruitgang van de aalstand in heel Europa opgemerkt, en het is in deze periode dat ICES zich met de aal is gaan bezighouden. Dat ging niet soepel. Van 1987 tot 1995 ben ik voorzitter geweest van de ICES-aalwerkgroep (behalve in de jaren dat ICES de werkgroep tussentijds had opgeheven), en van 1996 tot 2006 was ik voorzitter van de gecombineerde ICES-EIFAC aalwerkgroep. EIFAC staat voor: European Inland Fisheries Advisory Committee, een orgaan van de Wereldvoedselorganisatie FAO.
In die eerste jaren (tot 1996) was de instructie vanuit ICES aan de werkgroep heel simpel: verzamelen jullie de benodigde gegevens maar, dan doen wij de rest wel – voor een doorsnee visserij-advies heb je vooral visserij-gegevens nodig.
Kort en goed: betrouwbare visserij-gegevens voor geheel Europa waren er niet, kwamen er niet, en zijn er nu nog steeds niet. Na 1996 heb ik sterk ingezet op een omgekeerde benadering: wat kan er met de beschikbare gegevens wél?
Allereerst is het niet realistisch om te streven naar een volledige dekking van het verspreidingsgebied. Van Noordkaap tot Nijldelta, en in alle wateren daartussen – daar krijg je nooit een volledig overzicht van. Het is daarom realistischer te streven naar een aanpak per land of regio, maar wel met een gemeenschappelijk doel. En ten tweede: naast de visserij is het vooral de niet-visserij-gerelateerde sterfte die bepalend is geweest voor de ontwikkelingen. Met alleen visserij-statistieken kom je er dus niet.
Na een noodkreet van de Europese Unie (1998) over de snel verslechterende toestand van de aal leverde dat uiteindelijk een discussie binnen ICES op, gericht op een effectievere aanpak. In die jaren stelde de Europese Commissie gerichte vragen (Wat is er nodig? Welke streefwaarde? Hoe aan te pakken?) en in 2002 werd een duidelijk advies gegeven (zie Figuur 1). In dit advies wordt een streefwaarde van 30-50% benoemd.
Let wel: genoemd percentage betreft de overleving van paling, en betekent tegelijkertijd ook de omvang van het bestand dat zich zou kunnen herstellen, dus: 30-50 procent van het bestand dat er historisch ooit geweest is. Zo’n herstel duurt vele decennia – het volle herstel gaan we in ons leven zeker niet meer meemaken. Vandaar dat onze aandacht nu vooral moet uitgaan naar het waarborgen van die minimale overleving. Overigens heeft de Aalverordening uiteindelijk voor 40% gekozen, een politieke keuze.
De Aalverordening
In 1999-2002 adviseerde ICES dat de EU een herstelplan voor de aal zou moeten opstellen, voor het gehele verspreidingsgebied (heel Europa en de Middellandse Zee), opgedeeld per land of regio tussen Noordkaap en Nijldelta. De doorbraak kwam in 2003, met het inzicht: als alle landen afdoende beschermen zal het gehele bestand ook afdoende beschermd zijn. Dat legt de nadruk op het beschermingsniveau per land, op de maximaal toelaatbare sterfte in onze binnenwateren.
Het in de Aalverordening geformuleerde streven luidt dan ook: ‘Doel is het verminderen van de sterfte, zodat ten minste 40% van de schieraal kan ontsnappen’ (Aalverordening, art. 2.4; sterk ingekort). De focus ligt op vermindering van de sterfte, en pas indirect op het gevolg daarvan: het herstel van het bestand.
In het recente Nederlandse evaluatierapport waarin de 2021 bestandschatting wordt gerapporteerd (van der Hammen et al 2021, Report CVO 21.023) lees ik in de samenvatting: ‘de huidige sterfte door menselijk handelen ligt boven de geadviseerde sterfte’. In het Zweedse rapport waarin de 2021 bestandschatting wordt beschreven (Dekker et al. 2021, Aqua reports 2021:12) lees ik in de samenvatting: ‘de door de mens veroorzaakte sterfte overstijgt de grens waarbij het bestand zich kan herstellen’.
En in vele andere landen is de toestand niet veel beter. De Aalverordening is al vijftien jaar geleden aangenomen – maar we zijn er nog echt niet.
ICES en de
Aalverordening
In 2002 adviseerde ICES ‘dat een internationaal herstelplan wordt opgesteld ... en dat exploitatie en overige door de mens veroorzaakte sterftes zo laag mogelijk gemaakt worden, totdat zo’n plan is overeengekomen en ingevoerd’. Een lange-termijn aanpak (herstelplan), gecombineerd met een korte-termijn noodmaatregel. Brussel heeft die lange-termijn aanpak er met pijn en moeite uiteindelijk door gekregen (de Aalverordening van 2007), en de korte-termijn maar laten zitten. Overigens citeren V.d. Hammen cs dat advies alsof ICES in 2002 al voor stopzetting van de visserij had gepleit, maar ze laten daarbij onvermeld dat dat slechts als tussentijdse noodmaatregel bedoeld was.
In 2007 lag het EU-voorstel voor de Aalverordening al een flinke tijd op tafel, en kwam het eerdere ICES advies ‘stel een herstelplan op’ een beetje in de lucht te hangen. Die zinsnede over een herstelplan verdween, maar de ‘sluiting van de visserij’ bleef in de tekst staan.
Wat vond ICES van de Aalverordening? Dat is niet duidelijk. Soms werd de Aalverordening als richtinggevend beheersplan omschreven. Soms werd er kinderachtig commentaar gegeven (‘40% is minder dan de geadviseerde 50%’). Soms werd er expliciet gesteld dat ICES spoedig met een evaluatie van de Aalverordening zou komen, op basis van het Voorzorgsbeginsel (2011 advies: ‘ICES will undertake such an evaluation based on country reports due in 2012’). In recente jaren zegt ICES dat ze de Aalverordening nog nooit beoordeeld heeft, en geen enkel advies over streefwaarden heeft gegeven – terwijl de Aalverordening toch echt op het 2002-advies over de streefwaarden is gebaseerd. En in 2021 heeft ICES aangegeven, dat er nu een werkplan ligt om die streefwaarden te gaan vaststellen, en dat – volgens plan – in 2028 een antwoord te verwachten valt. Is ICES weer terug bij 1980 (‘meer gegevens voor een standaard assessment’)? En zijn die ‘meer gegevens’ niet juist het gevolg van de Aalverordening?
In dezelfde jaren is er in de Aalwerkgroep een protocol opgesteld om de toestand in de verschillende landen tegen de doelstelling van de Aalverordening te kunnen beoordelen (de 3B&ΣA methode). Hoewel de Aalwerkgroep herhaaldelijk concrete voorstellen heeft gedaan deze beoordelingen in het officiële advies op te nemen, is dat nog nooit gebeurd.
Mag ik concluderen dat het officiële ICES-advies op zijn minst een ambivalente houding heeft ten opzichte van de Aalverordening, of eigenlijk de Verordening gewoon negeert?
De Aalverordening
en de aal
In Visserijnieuws vorige maand kopieerden V.d. Hammen cs grafieken uit het ICES-advies, waaruit zou blijken dat het aalbestand er bar slecht voor staat. In Figuur 2 toon ik dezelfde gegevens, maar ditmaal heb ik ze op logaritmische schaal uitgezet. Dezelfde gegevens, dezelfde trend, maar nu met nadruk op wat er het laatste decennium gebeurd is, en of we nu de goede of de foute kant op gaan.
Wat blijkt? In 2007 is de Aalverordening aangenomen, en in 2009 ingevoerd. Twee jaar later (vanaf 2011) wordt er dan een breuk in de trend zichtbaar: de dertigjarige afname komt tot stilstand! Tot 2015 zagen we een pijlsnelle toename, maar die is daarna helaas niet verder gegaan. Maar wat een ommekeer: na dertig jaar is de trend fundamenteel veranderd. Is dat aantoonbaar het gevolg van de Aalverordening? Nee, niet aantoonbaar, en we zullen het waarschijnlijk ook nooit zeker weten. Het aalbestand staat er nog steeds niet florissant voor, maar de trendbreuk van 2011 geeft wel hoop dat we de ontwikkelingen ten goede kunnen buigen!
In 1999 adviseerde ICES een herstelplan op te stellen. In 2002 adviseerde ICES te streven naar een minimale bescherming van 30-50%. De EU heeft die adviezen allemaal opgevolgd: In 2007 is de Aalverordening aangenomen, die streeft naar 40%.
Recent evalueerde de EU-Commissie (Poseidon-rapport) de Aalverordening: in alle landen is de visserij aanzienlijk beperkt, maar de niet-visserijgerelateerde sterfte is nog nauwelijks aangepakt. In vele landen wordt nog onvoldoende bescherming geboden (EU), en in andere landen is nog maar net een begin gemaakt (Med).
De Aalverordening heeft een doel gesteld (bescherming en herstel), en is na bijna vijftien jaar wel op weg, maar het gestelde doel (afdoende vermindering van de sterfte) is zeker nog niet gehaald. En uiteindelijk willen we dat de glasaal veel verder omhoog gaat, natuurlijk.
New Eel Deal
Een alarmerende situatie, al meer dan een halve eeuw lang. Wat heeft het lang geduurd om politiek aandacht te krijgen, en een gezamenlijk besluit te nemen! Maar dat is nu alweer vijftien jaar geleden, en in vele landen is zelfs de minimaal benodigde bescherming nog niet bereikt.
Het maatschappelijk debat lijkt nu beheerst te worden door een uit de hand gelopen polarisatie, met vooral aandacht voor een enkele mogelijke maatregel (sluiting van de visserij), die op zich niet eens voldoende zal zijn (zie WGEEL sinds 2015). En nu dus door een wetenschappelijk advies, dat die toestand niet helder schetst, en bovenal nog steeds niet ingaat op alle gerealiseerde beschermingsmaatregelen.
Wat gaan we nu dan wel doen? Zeven jaren wachten, totdat ICES de analyses rond heeft, die eerder niet mogelijk waren? In blinde passie de visserij sluiten, en dan maar hopen dat dat voldoende zal helpen? Of spreken we nu af om de gestelde doelen de komende tijd eens wel waar te gaan maken?
Het is in deze context dat de Sustainable Eel Group het initiatief heeft genomen tot - wat wij noemen - a New Eel Deal. Met de Aalverordening hebben alle landen van de EU besloten te streven naar een bescherming van minimaal 40%, maar er staat niet bij wanneer dat doel bereikt moet zijn.
Nu duidelijk is dat vele landen dat doel na meer dan een decennium nog steeds niet bereikt hebben, willen wij een New Eel Deal: in 2030 – is ons voorstel – zal die minimale bescherming in alle landen wél bereikt moeten zijn. Daarbij vertrouwen we erop dat elk land zelf wel kan bepalen hoeveel ze daarvoor nog moeten doen, en op welke wijze dat het beste kan – maar een effectiever wetenschappelijk advies zou daarbij zeker behulpzaam zijn.
Door een nieuw richtpunt aan de horizon te stellen hoopt SEG de vastgelopen discussies vlot te kunnen trekken, de aandacht van de ontaarde polarisatie los te maken, en zo weer voortgang te brengen in de zo noodzakelijke bescherming van de Aal in heel Europa.
Ik hoop van harte dat er brede en actieve steun zal komen voor deze New Eel Deal, waardoor de in de Aalverordening beloofde bescherming eindelijk echt waar gemaakt kan gaan worden.
Willem Dekker,
W.Dekker@
SustainableEelGroup.org
