Wilt u een abonnement afsluiten, nieuws doorgeven, een advertentie plaatsen of online adverteren in Visserijnieuws? Klik dan hier.

Verdeling van vangstrechten in EU-landen

Wie mag vissen?

IJMUIDEN – ‘Wie mag vissen’ is de titel van een recent Brits rapport van de New Economics Foundation. De economen Griffin Carpenter en Richard Kleinjans bespreken daarin de verdeling van de vangstrechten in de Europese Unie. De onderzoekers hebben een raamwerk opgesteld van doelstellingen en indicatoren en evalueren aan de hand daarvan de quotaverdeling in twaalf EU-landen. Erik Buisman, Katell Hamon, Marloes Kraan, Hans van Oostenbrugge van Wageningen Economic en Marine Research willen de inhoud graag delen en de meningen peilen. Hoe doet Nederland het?

Dit is om twee redenen een interessant rapport. Ten eerste vanwege de resultaten; zo komt onmiddellijk de vraag op: ‘hoe doet Nederland het ten opzichte van de andere EU-landen?’ En de titel van het rapport laat al doorschemeren dat quotaverdeling een belangrijk onderwerp is waarover maatschappelijke controverse kan bestaan; want van wie is de vis die opgevist wordt eigenlijk, hoe zijn de rechten momenteel verdeeld en welke doelstellingen horen daarbij?

Deze vraag is des te meer relevant omdat er een aantal ontwikkelingen in gang gezet zijn die waarschijnlijk effect zullen hebben op ons huidige quotasysteem. De invoering van de aanlandplicht vraagt wellicht om verdere aanpassingen. Daarnaast kan Brexit ook gevolgen hebben voor de verdeling van vangstrechten in Europa (en wellicht verder binnen Nederland). De mogelijke oplossingen die daarbij worden ontwikkeld zijn afhankelijk van de doelen van het systeem.

Daarnaast is het rapport ook van belang vanwege de methode: de onderzoekers hebben – veelal bij gebrek aan bestaande doelstellingen, een lijst doelstellingen ontwikkeld voor de verdeling van vangstrechten. Het is goed om (het raamwerk van) deze doelstellingen eens tegen het licht te houden en te zien of zij bruikbaar zijn voor een bredere evaluatie van sociale, economische en institutionele aspecten van het visserijbeleid.

Die twee zaken samen waren de aanleiding voor ons om dit artikel te schrijven en zo de meningen te peilen van de Nederlandse stakeholders.

Doelstellingen voor visserijbeheer (de methode)

De auteurs van dit rapport hebben zelf twaalf ‘fundamentele’ doelstellingen (‘foundational objectives’) geformuleerd. Volgens hen zouden deze fundamentele doelstellingen aan ieder systeem van verdeling van vangstrechten ten grondslag moeten liggen. De doelstellingen zijn verdeeld over drie categorieën: ‘goed voor vissers’, ‘goed voor de samenleving’ en ‘goed proces’. Zie tabel.

Tabel 1. De score van het Nederlandse stelsel van verdeling van vangstrechten op de fundamentele doelstellingen volgens het NEF rapport (G. Carpenter, R. Kleinjans, Who gets to fish, New Economics Foundation, 2017)Tabel 1. De score van het Nederlandse stelsel van verdeling van vangstrechten op de fundamentele doelstellingen volgens het NEF rapport (G. Carpenter, R. Kleinjans, Who gets to fish, New Economics Foundation, 2017)

De lijst met doelstellingen en de methodiek erachter is niet alleen voor deze studie van belang, maar kan mogelijk veel breder worden toegepast. Momenteel wordt binnen ICES (bij de Strategic Initiative on the Human Dimension) gekeken naar hoe er in het onderzoek en advies meer aandacht kan komen voor sociale, economische en organisatorische aspecten (naast biologische en ecologische). Daarvoor zijn doelstellingen van groot belang, alleen zijn die er veelal niet. Dit rapport is een mooie aanzet voor een discussie over welke doelstellingen relevant zijn, welke er missen en hoe die ontwikkeld moeten worden.

Hoe doet Nederland het? (de inhoud)

Nederland scoort volgens dit rapport hoog op ‘zekerheid’ (de mate waarin vissers op lange termijn zeker kunnen zijn van hun vangstrecht). Dit uit zich onder andere in een relatief hoog niveau van investeringen vergeleken bij de visserijsectoren in andere EU-landen.

Nederland scoort gematigd hoog op ‘flexibiliteit’: de overdraagbaarheid van rechten maakt het stelsel in theorie flexibel, maar in de praktijk is de quota-uitputting voor sommige soorten relatief laag vergeleken bij andere landen die op dezelfde bestanden vissen. Dit laatste wordt toegeschreven aan een gebrek aan flexibiliteit in de verdeling van rechten. Volgens deze redenering hadden de overblijvende rechten immers geruild kunnen worden met vissers die ze wel nodig hadden of met het buitenland geruild kunnen worden voor vangstrechten voor andere soorten. Er wordt gesuggereerd dat ook de hoge contingentprijzen een goede verdeling van de contingenten kunnen verhinderen.

De toegankelijkheid van de visserij voor nieuwe toetreders wordt als laag beoordeeld. Vanwege de hoge prijzen voor contingenten is het moeilijk voor jonge vissers om een nieuw bedrijf te beginnen. Er zijn geen quota gereserveerd voor jonge toetredende vissers zoals in sommige andere landen (bijvoorbeeld Denemarken). Wel is er een subsidie beschikbaar voor vissers onder de 40 jaar, dat maximaal 25 procent van de kosten van hun eerste schip dekt.

Nederland is één van de weinige EU-landen waar de gemiddelde beloning voor de bemanning in de visserij hoger ligt dan het nationale gemiddelde loon over alle sectoren. Daarentegen was de winstgevendheid relatief laag (maar toenemend in de laatste jaren; in het rapport zijn gegevens 2008-2014 gebruikt). Toch wordt de financiële gezondheid van de sector als ‘gemengd’ beoordeeld, omdat de verschillen tussen de verschillende vlootsegmenten groot zijn. Met name op de pelagische vloot en de grotere kotters wordt de bemanning goed beloond. In de kleinschalige visserij is de beloning voor de bemanning juist laag.

Het Nederlandse systeem scoort volgens de auteurs laag op het criterium billijkheid. De vissers die actief waren in de drie jaar voor invoering van de individuele quota hebben de rechten gratis ontvangen, terwijl vissers die toen nog niet actief waren hoge kosten moeten maken door contingenten te kopen of te huren. De ongelijkheid in toegang wordt nog versterkt doordat de Nederlandse vloot verdeeld is in twee segmenten (MFl1 en MFL2), waarbij schepen in het vlootsegment MFL2 geen toegang hebben tot quotasoorten. De kotters van het MFL2-segment vissen in hoofdzaak op garnalen, harder, zeebaars, kokkels, poon en mul. Daarnaast heeft Nederland geen regelgeving om te voorkomen dat vangstrechten geconcentreerd raken bij een klein aantal grote bedrijven. Dit zou ten koste kunnen gaan van de kleinschalige visserij.

Nederland scoort ook laag op het criterium dat vangstrechten publiek eigendom moeten blijven omdat visbestanden een gemeenschappelijke hulpbron zijn. Na de oorspronkelijke toekenning van contingenten op basis van historische vangsten, is door de overheid geen verandering meer aangebracht in de verdeling. Daardoor is de perceptie ontstaan dat de vangstrechten voor eeuwig gelden. In feite hebben ze daarmee alle karakteristieken van particuliere eigendomsrechten gekregen en beseffen nog maar weinigen dat het hier om een gemeenschappelijke hulpbron gaat die publiek eigendom is.

Bij de beoordeling van de mate waarin de verdeling van vangstrechten heeft bijgedragen aan het realiseren van overheidsdoelen hebben de auteurs alleen EU-doelstellingen in beschouwing genomen omdat documentatie over de Nederlandse nationale doelstellingen van visserijbeheer ontbreekt. De score op dit criterium is ‘gemengd’. De auteurs stellen dat het stelsel van vangstrechten enerzijds heeft bijgedragen aan beperking van de capaciteit, die nu als in evenwicht met de vangstmogelijkheden wordt beschouwd. Anderzijds heeft de Nederlandse overheid geen maatregelen genomen om de criteria uit artikel 17 van de basisverordening van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (o.a. selectiviteit van vistuigen, milieu-impact van de visserij) een rol te laten spelen in de verdeling van vangstrechten.

Volgens het criterium ‘lage publieke beheerkosten’ zou het redelijk zijn als de sector de kosten van het beheer betaalt. Hoewel de kosten van het visserijbeheer door de overheid relatief laag zijn (ca. 3 procent van de aanvoerwaarde), scoort Nederland laag op dit criterium omdat de kosten niet (direct) bij de visserijsector in rekening worden gebracht. Bovendien zou volgens de auteurs een deel van de winst die gemaakt wordt door de visserijsector terug naar de overheid moeten vloeien (bovenop de winst- en inkomstenbelasting die voor alle sectoren geldt), omdat de winst gemaakt wordt met behulp van een gemeenschappelijke hulpbron (de visbestanden). Omdat dit niet het geval is scoort Nederland laag op dit criterium. Op dit criterium scoren overigens alle landen in de studie laag.

Ook op het criterium transparantie scoort het Nederlandse systeem laag, omdat er geen officieel document of website bestaat waarin het proces van verdeling van vangstrechten beschreven wordt. Ook is er geen openbaar overzicht van de actuele verdeling van quota over bedrijven. Omdat de initiële verdeling van contingenten gebaseerd is op historische vangsten is er wel sprake van een systematisch proces van verdeling van vangstrechten en scoort Nederland midden-hoog op het criterium objectiviteit.

Tot slot scoort Nederland gemengd op het criterium stakeholderparticipatie. Het Nederlandse co-managementsysteem wordt geclassificeerd als een vorm van ‘functionele participatie’. Dit wordt als zwakker beschouwd dan ‘interactieve participatie’ waarbij de overheid een minder dominante rol speelt. Ook betwijfelen de auteurs of de kleinschalige visserij wel voldoende is vertegenwoordigd in de PO’s.

Al met al een kritische beoordeling van het Nederlandse systeem van verdeling van vangstrechten. Nederland scoort laag op 5 van de 12 criteria, meer dan enig ander van de 12 EU-landen in de studie. Op de criteria ‘billijkheid’ en ‘publiek eigendom van rechten’ scoort Nederland zelfs lager dan alle andere geanalyseerde landen. Daar staat tegenover dat Nederland (samen met Denemarken en VK) uitgesproken hoog scoort ten opzichte van de andere landen in de studie op het criterium ‘zekerheid’.

Het blijft natuurlijk de vraag wat de waarde is van deze criteria. Zijn dit echt fundamentele doelstellingen aan de hand waarvan ieder stelsel van verdeling van vangstrechten kan worden geëvalueerd? Zijn sommige criteria onterecht toegepast op de evaluatie van het Nederlandse systeem? Zijn er misschien nog andere criteria die van belang zijn? Wij zijn benieuwd naar uw ideeën hierover en zouden uw reacties op prijs stellen. U kunt uw reactie mailen naar Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken. en Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken..